Crédibilité budgétaire vs régulation par Jean Pierre Petit

De nombreux médias proclament depuis trois ans que la crise signifiait le retour de l’Etat et de la régulation étatique.

L’explosion de la dette publique va probablement démontrer le contraire. Car l’un des mécanismes de transmission budgétaire et en même temps l’un des critères d’efficacité les plus importants des Etats endettés au cours des prochaines années sera constitué par leur crédibilité budgétaire. En conséquence, les Etats vont probablement devoir rogner sur leur souveraineté budgétaire par l’adoption de règles contraignantes et/ou par l’établissement de comités budgétaires indépendants.

PLUS/MOINS DETAT EN SUIVANT :

D’une manière générale, l’expérience montre l’efficacité plus marquée de règles simples à comprendre, mettre en oeuvre et contrôler, tout en permettant une certaine flexibilité pour faire face aux fluctuations conjoncturelles.

Récemment, la nouvelle règle constitutionnelle adoptée en Allemagne en 2009 prévoit ainsi que le déficit public structurel (corrigé de l’effet du cycle) doit être nul (0,35% du PIB à partir de 2016) et que les collectivités locales n’ont pas le droit de s’endetter (pour les Länder allemands à partir de 2020).

Pour autant, un objectif visant le solde dit structurel ne paraît pas l’instrument le plus approprié. Il est entaché de larges incertitudes et sujet à d’importantes révisions au cours du temps, ce qui rend son utilisation inadaptée à une règle de rang constitutionnel. Pour la France, l’estimation par la Commission du déficit corrigé du cycle pour 2007 est ainsi passée de 2,1% du PIB au printemps 2007 à 3,7% du PIB aujourd’hui. En outre, imposer un déficit public structurel nul ou quasi-nul ne stabilise pas en soi le taux d’endettement public.

De manière plus générale, des règles exclusivement centrées sur des objectifs de solde budgétaire sans aucun objectif chiffré en termes de dépenses sont moins efficaces. Les travaux académiques montrent que les règles budgétaires incluant des cibles de dépenses ont été plutôt associées à des succès en terme de consolidation.

Pourquoi les règles concernant les dépenses sont-elles plus satisfaisantes?

 Elles sont directement sous le contrôle du gouvernement. Elles laissent plus de place aux stabilisateurs automatiques (dans la mesure où les dépenses publiques sont moins sensibles à la conjoncture que les recettes). Elles sont également transparentes, simples et poussent à la responsabilisation des entités publiques dépensières. Elles rendent aussi plus facilement prévisibles les perspectives de finances publiques.

Parmi les exemples de règles de solde sans règle de dépenses, figurent les échecs aux Etats-Unis de la célèbre loi Gramm Rudman Holdings (GRH) de 1985 (ainsi que de la version révisée de 1987). Même remarque pour le Pacte de stabilité en Europe qui fut un échec. Les objectifs n’ont pas été respectés et les procédures de contrainte pour plier les Etats à ces objectifs ont été bafouées. Toutes les formes de contournement ont été utilisées: projections basées sur des croissances trop optimistes, libertés comptables, …sachant que le Conseil des ministres (les chefs d’Etat), sont à la fois juges et parties.

Inversement, l’Enforcement Act (1990-2002) qui a succédé à la loi GRH a été une réussite. Les pays européens qui complétèrent le pacte de stabilité par des règles additionnelles en matière de dépenses connurent plutôt un succès (Suède, Finlande, Pays-Bas, …). Cela ne fut pas toujours une garantie pour autant; ainsi la France qui introduit une règle pluri-annuelle d’objectifs de dépenses publiques réelles en 1998 (croissance en volume de 1% des dépenses publiques), n’y est quasiment jamais parvenue. En fait, cela a davantage constitué ces dernières années un plancher qu’un plafond pour l’évolution des dépenses. Plus précisément, il n’a été atteint que deux fois (en 1994 et 1998) lors de la longue période de réduction du déficit public de 1994-2000. Depuis, cet objectif n’a été tenu ou quasiment tenu qu’en 2006 (0,9%) et en 2008 (1,2%). L’adoption d’une norme de plafonnement en euros constants a tout de même ralenti la croissance des dépenses de l’Etat. Mais ce gain a souvent été absorbé par des baisses discrétionnaires d’impôts ou par des dépenses fiscales, faute d’encadrement de ce côté-là du budget. Les engagements pluri-annuels ont une certaine efficacité pourvu qu’ils soient accompagnés de mécanismes de contrôle et de sanctions au fil de l’eau. Certains pays ont pu adopter des règles plus fines d’appréciation des dépénses publiques, excluant par exemple des contraintes touchant l’investissement public ( «Golden Rule») au Royaume Uni ou en Allemagne. Toute la difficulté réside toutefois dans la porosité des frontières entre dépenses courantes et dépenses d’investissement (éducation par exemple.

jean-pierre petit économiste et  Stratégiste de marché aout10

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